近日，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心發文表示，為加快發展重點城市群，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的人口和經濟承載能力，要求加快城市群和都市圈軌道交通網絡化。近日國家發改委印發《成渝地區雙城經濟圈多層次軌道交通規劃》（以下簡稱《規劃》），要求打造高效率高水平的“軌道上的雙城經濟圈”，支撐成渝地區一體化高質量發展。這是繼2021年6月《長江三角洲地區多層次軌道交通規劃》印發以來，國家層面出臺的第二個多層次軌道交通規劃。《規劃》充分結合成渝地區特點，進一步完善了“四網融合、樞紐銜接、運營一體”的多層次軌道交通規劃框架體系，對支撐引領區域一體化發展、構建現代綜合交通運輸體系具有重要意義。

充分結合成渝地區特點和發展要求

一是突出“雙核”特點。成渝地區雙城經濟圈最突出的特點就是具有重慶主城區、成都兩個中心城市為核心的“雙核”。因此，成渝地區雙城經濟圈多層次軌道交通總體圍繞“雙核”來構建，充分發揮兩大中心城市的輻射帶動作用。《規劃》在基本原則中首先明確“雙核引領、科學布局”，要求以重慶、成都為核心，強化“雙核”間直接聯系和對外聯通、開放輻射。在重點任務中強調以重慶、成都“雙核”為中心，打造內聯外通的干線鐵路網；以成渝主軸為骨架，重慶、成都“雙核”輻射為主體，完善快速便利的城際鐵路網；圍繞重慶、成都兩大都市圈，構建便捷通勤的市域（郊）鐵路網；完善“雙核”城市軌道交通網。

二是強調客貨并重。成渝地區地處內陸，由于不臨海、大部分地區不沿江，貨物運輸物流成本較高。2019年，成渝地區貨物運輸結構中水運占比9.6%，低于全國水運占比15.9%；鐵路貨物運輸水平也不高，鐵路貨運占比僅3.2%、低于全國鐵路貨運占比9.5%。相比長三角多層次軌道規劃，《規劃》更加強調客貨并重，提出到2025年軌道交通承擔貨運量的占比由3.2%提高到10%以上，達到全國平均水平；在重點任務中提出貨運通道要填補路網空白，適當補強能力緊張路段，打造大容量、高效率的沿江貨運通道，提升西部陸海新通道等普速鐵路通道運能，并對東、西、南、北四向貨運通道提出任務要求；統籌貨運樞紐布局，構建三級鐵路物流基地；增強鐵路貨運樞紐多式聯運功能，提升鐵路貨運數字化、智能化水平，加強發展鐵水、公鐵聯運和“一單制”聯運服務。

進一步完善多層次軌道交通規劃體系

成渝地區雙城經濟圈戰略定位為具有全國影響力的重要經濟中心、科技創新中心、改革開放新高地、高品質生活宜居地。軌道交通作為綜合交通運輸體系骨干和內外聯通的紐帶，更需要發揮好支撐引領作用。《規劃》貫徹落實《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》和《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》等戰略部署，在長三角多層次軌道規劃基礎上，進一步突出重點、明確要求，完善形成“四網融合、樞紐銜接、運營一體”的多層次軌道交通規劃框架體系。

（一）四網融合

《規劃》進一步明確四網融合的目標和原則，提出形成功能清晰、布局合理的設施“一張網”，按照“網絡有機銜接、功能服務兼容、時序遠近適宜”的原則，統籌干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通規劃布局和一體銜接，發揮各種軌道交通特點和優勢，適應多種運輸需求，推進四網融合。

一是網絡有機銜接。多層次軌道交通網絡是新型城鎮化發展、城市群和都市圈建設的重要支撐。成渝地區多層次軌道網絡既要支撐成渝地區“雙城引領、雙圈互動、兩翼協同”的空間格局，又要強化多層次軌道網絡的有機銜接，提高路網覆蓋廣度、深度及軌道交通一體化、網絡化水平。《規劃》突出對成渝主軸的支撐，強化雙核與區域中心城市、主要節點城市之間的聯系，強調促進干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通合理分工、功能互補，打造布局協調、層次清晰的多層次軌道交通網絡，發揮網絡整體效益。

二是功能服務兼容。2019年，成渝地區人均GDP約6.6萬元，綜合實力與東部發達地區相比仍然存在差距，既有鐵路網絡能力緊張與能力富余現象并存。《規劃》立足成渝發展實際，突出不同層次軌道交通的功能服務兼容，強化既有資源高效利用，合理控制新建線路規模和節奏。一方面利用干線鐵路兼顧城際功能，優先利用干線鐵路開行城際列車，適當新建客流有需求、財力有保障的城際鐵路。另一方面優先利用既有鐵路資源，通過優化運輸組織、補強既有鐵路、改擴建局部線路等方式公交化開行市域（郊）列車，有序新建市域（郊）鐵路。

三是時序遠近適宜。軌道交通具有投資大、運營回收周期長的特點，建設時機和時序至關重要。以城際鐵路和國家干線通道銜接為例，建設時序上可以先期根據客流需求建設城市群內城際客流需求較大路段、發揮城際鐵路功能，后期再逐步延申成為國家干線通道，兼顧城際和國家高鐵干線功能。如成渝地區在建的自貢至宜賓城際鐵路，作為川南城際鐵路的重要組成部分，預計2023年建成運營，同時隨著成都至自貢、重慶至昆明高速鐵路的建設推進，自貢至宜賓城際鐵路未來將并入成都至自貢、自貢至宜賓、宜賓至昆明的干線通道，同時發揮城際和干線功能。

（二）樞紐銜接

樞紐是提高出行效率的關鍵、提升服務質量的核心，多層次軌道交通“門到門”出行效率很大程度取決于樞紐的銜接換乘水平。《規劃》提出要加強各層次軌道交通網絡設施一體融合、資源共享，強化線路樞紐能力匹配，分別針對客運、貨運樞紐，完善樞紐分級體系、強化樞紐銜接要求，支撐形成點線協調、銜接高效的樞紐“零換乘”。

一是完善樞紐分級體系。依據樞紐所在城市的鐵路客站功能、規模和銜接軌道交通網絡數量，結合成渝地區特點，《規劃》提出構建層次清晰、結構合理、分工互補的I型、II型、III型三類客運樞紐體系。結合樞紐區位、承擔的貨物運輸服務功能，《規劃》提出完善鐵路貨運場站布局，加強與國家物流樞紐、國家骨干冷鏈基地銜接，建立三級鐵路物流基地。

二是強化樞紐銜接要求。《規劃》針對三類客運樞紐，分別提出樞紐的銜接換乘要求，如I型客運樞紐要求優化綜合樞紐內部功能布局，鼓勵同站臺、立體換乘，促進功能布局緊湊、“零距離”換乘；II型客運樞紐要求優化樞紐內部交通流線，做好軌道接入條件預留，積極推進銜接通道換乘改造為立體換乘；III型客運樞紐要求推動各層次軌道交通多線多點便捷換乘，探索推進旅客接續換乘比重較高的不同軌道交通方式跨線運營。《規劃》針對貨運樞紐，提出補強集疏運體系，推進疏港鐵路、鐵路專用線進入港區、物流園區和重點工況企業。

（三）運營一體

《規劃》堅持服務本質，提出充分利用現代信息技術手段，強化鐵路貨運服務，促進軌道交通與城市功能融合，構建高水平軌道交通體系，推進各層次軌道交通高效融合、管理協同、綠色發展，提升運營服務水平和出行體驗。在聯程聯運方面，《規劃》提出推動具備條件的線路信息互聯、票務互認、安檢互信、支付互容、管理互通。在功能融合方面，《規劃》提出積極推廣成都“全域軌道TOD”模式和重慶沙坪壩高鐵站土地綜合開發經驗，統籌對成渝地區軌道交通站點和車輛基地綜合開發進行分層、分類布局。（作者：潘昭宇 唐懷海 國家發改委城市和小城鎮改革發展中心）